Maden Kanununa göre maden işletme izni olmadan maden üretim faaliyetlerinde bulunulamaz. Maden işletme izni alınabilmesi için maden işletme ruhsatının yürürlüğe girdiği tarihten itibaren 3 yıl içinde Maden Kanununun 7. maddesinde öngörülen izinlerin alınarak Maden İşleri Genel Müdürlüğüne verilmesi gerekir. Bu izinler alındıktan sonra adı geçen Genel Müdürlük, madenin işletmeye alınabilmesi için maden işletme izni vermektedir.
Nitekim, Maden Kanununun 24. maddesinin 11. fıkrasında da; “ 7 nci maddeye göre gerekli izinlerin alınmasından itibaren işletme izni verilir. Bu iznin verildiği tarihten itibaren Devlet hakkı alınır. Ruhsat sahibince, işletme ruhsatı yürürlük tarihinden itibaren üç yıl içinde 7 nci maddeye göre alınması gerekli olan çevresel etki değerlendirme kararı, mülkiyet izni, işyeri açma ve çalışma ruhsatı ile Genel Müdürlüğün kayıtlarına işlenmiş alanlar ile ilgili izinlerin Genel Müdürlüğe verilmesini müteakip, işletme izni düzenlenir. Süresi içinde yükümlülükleri yerine getirilmeyen ruhsatlar için her yıl 50.000 TL idari para cezası verilir. İşletme ruhsat süresi sonuna kadar bu fıkrada belirtilen izinlerden dolayı işletme izninin alınamaması hâlinde ruhsat süresi uzatılmaz.” hükmü yer almaktadır.
Maden Kanununun 7. maddesine göre alınması öngörülen başlıca izinler; ÇED (Çevresel Etki Değerlendirmesi) izni, mülkiyet izni (Orman izni ve mera tahsis amacı değişikliği) Gsm kapsamında işyeri açma ve çalışma ruhsatı ve varsa Maden İşleri Genel Müdürlüğünün kayıtlarına işlenmiş özel alanlar ile ilgili izinlerdir.
Bu izinler, izni verecek ilgili kamu kurum ve kuruluşu tarafından ve kendi mevzuat hükümlerine göre sonuçlandırılmaktadır. ÇED izni Çevre ve Şehircilik Bakanlığı (Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğü) tarafından, Orman izni, Orman ve Su İşleri Bakanlığı (Orman Genel Müdürlüğü) tarafından, mera tahsis amacı değişikliği, ilgili valiliğin il gıda tarım ve hayvancılık müdürlüğü tarafından ve Gsm kapsamında işyeri açma ve çalışma ruhsatı ise valilikler ya da il özel idareleri tarafından verilmektedir. Ancak bu izinler verilmeden önce izni verecek olan kamu kurum ve kuruluşu tarafından çok sayıda kurum ve kuruluştan görüş alınmaktadır. Örneğin ÇED izni için yaklaşık 10 ayrı kurum ve kuruluştan görüş alınmaktadır. Ayrıca bir iznin alınması öncelikle diğer bir iznin alınmış olmasına bağlıdır. Örneğin Gsm kapsamında işyeri açma ve çalışma ruhsatı alınabilmesi için öncelikle ÇED izni ile mülkiyet izninin alınmış olma şartı aranmakta, aksi halde başvuru reddedilmektedir. Keza orman iznine müracaat edilmeden önce ÇED izninin alınmış olması gerekmektedir.
Madencilik Faaliyetleri Uygulama Yönetmeliğinin 111. maddesinin 3. fıkrasında; Tarım toprağı, sit alanı, milli parklar, tabiat parkları, tabiat anıtı ve tabiatı koruma alanları, orman sayılan alanlar, mera alanları ve sulak alanlar gibi izne tabi alanlarda izin alınmadan veya ÇED, gayrisıhhi müessese izinlerinin sınıfı dışındaki izinlerle faaliyette bulunulduğunun tespiti halinde faaliyetler durdurulur. ÇED, gayrisıhhi müessese izni ve mülkiyete ait izin alınmadan faaliyette bulunulduğunun tespiti halinde üretim faaliyeti durdurulur ve teminat irat kaydedilir.” hükmü yer almaktadır.
Bu düzenlemeden de anlaşılacağı üzere madencilik faaliyetinde izinler, nihai izni verecek makamın tabi olduğu mevzuatın yanı sıra çok sayıda ve dağınık mevzuat hükümlerine tabidir.
İzni verecek ilgili kamu kurum ve kuruluşu uygulamada, görüşünü aldığı bir diğer kurumun cevabının olumsuz olması durumunda izin talebini reddetmektedir. Konu ile ilgili olarak olumsuz görüş bildiren kurumun bu görüşünün münhasıran iptal davasına konu edilip edilemeyeceği tartışmalıdır.
Örneğin; çevre ve şehircilik il müdürlükleri tarafından verilen ÇED Belgesi sırasında ve ilgili kurumlardan görüş alınma aşamasında, Kültür ve Turizm Bakanlığı tarafından verilen ve söz konusu alanda planlanan maden ocağı projesi talebinin, bölgede yürütülen turizm amaçlı faaliyet ve çalışmalar ile yakın mesafedeki yerleşim alanlarını olumsuz yönde etkileyeceği gerekçesiyle verilen yazılı olumsuz görüşün niteliği ve bu görüşün tek başına iptal davasına konu edilip edilemeyeceği bu yazımızın konusunu teşkil etmektedir.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 2. maddesinin 1/a bendinde, iptal davaları idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan davalar olarak tanımlanmıştır.
Anılan Kanunun “Dilekçeler üzerine ilk inceleme” başlıklı 14. maddesinin 3. fıkrasında, dilekçelerin, Danıştay’da daire başkanının görevlendireceği bir tetkik hakimi; idare ve vergi mahkemelerinde ise, mahkeme başkanı veya görevlendireceği bir üye tarafından fıkranın bentlerinde yazılı yönlerden sırası ile inceleneceği açıklandıktan sonra, (d) bendinde; idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı konusu bu incelemede dikkate alınması gereken hususlar arasında sayılmış, aynı maddenin 6. fıkrasında da, ilk incelemeye ilişkin hususların ilk incelemeden sonra tespit edilmesi halinde de davanın her safhasında 15. madde hükmünün uygulanacağı, 15. maddenin 1/b bendinde ise, idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olmaması halinde davanın reddine karar verileceği hükme bağlanmıştır.
Öğreti ve uygulamada; ilk inceleme hususlarından biri olarak öngörülen kesin ve yürütülebilir işlem kavramı icrai işlem kavramı ile birlikte değerlendirilmekte ve “ kamu gücü ve kudretinin üçüncü kişiler üzerinde ayrıca başka bir işlemin varlığına gerek olmaksızın doğrudan doğruya çeşitli hukuki sonuçlar doğurmak suretiyle etkisini gösterdiği işlemler” in icrai nitelikte oldukları belirtilmektedir. İlgilinin hukuksal durumunda değişiklik yapma niteliği bulunmayan ve hukuksal bir etki göstermeyen danışma kararları, görüş belirten kararlar, uygulama ve hazırlık işlemleri, bildirici ve iç düzen işlemleri gibi işlemlerin icrai nitelikte olmadıkları ve idari davaya konu edilemeyecekleri kabul edilmektedir.
Bu kapsamda bir idari kararın alınmasından önce tesis edilen, karar almaya yetkili makamı bağlamayan, bilgilendirici, aydınlatıcı ve yönlendirici özelliği haiz, asıl işlemin hazırlık sürecinde geçirilmesi gereken bir aşamayı ifade eden, idari işlemi meydana getiren iradenin bir parçasını oluşturmayan işlemlerin ilgililerin hukuksal durumlarında etki yaratacak nitelikte bulunmadıkları için idari davaya konu olamayacakları kabul edilmektedir.
Nitekim Danıştay Ondördüncü Dairesinin 24.10.2016 tarih ve E:2016/10400, K:2016/5993 sayılı bir kararında; “ÇED Yönetmeliği kapsamına giren bir projeye ilişkin hazırlanacak ÇED Raporlarının komisyon çalışmalarıyla halkın ve ilgilerine göre farklı idari makamların inceleme, değerlendirme ve görüşleriyle şekilleneceği ve proje hakkında verilecek kararların bu görüşler çerçevesinde belirleneceği, proje tanıtım dosyası hazırlanırken de yine ilgili idarelerden görüş alınacağı, projenin gerçekleştirilmesinin mevzuat bakımından uygun olmadığının tespiti halinde aşamasına bakılmaksızın sürecin sonlandırılarak dosyanın iade edileceği, nihai raporun veya proje tanıtım dosyasının değerlendirilmesinden sonra ise proje hakkında “Çevresel Etki Değerlendirmesi Olumlu/Olumsuz” veya “Çevresel Etki Değerlendirmesi Gerekli Değildir/Gereklidir.” kararları verileceği, buna göre; sürecin sonlandırılarak dosyanın iade edilmesi veya ÇED Olumlu/Olumsuz, ÇED Gerekli Değildir/Gereklidir kararlarının verilmesiyle nihai işlemin ortaya çıkacağı, nihai karar öncesi kurumlardan alınan görüşlerin ise hazırlık işlemi mahiyetinde olduğu, kesin ve icrai sonuç doğurmadığı.” kanaatine yer verilmiştir.
Diğer yandan; amaç/nihai işlemin oluşumuna kadar aynı ya da değişik merci ve organların irade açıklamalarını gerektiren işlemler, kuram ve uygulamada “Zincir işlemler” olarak adlandırılmaktadır. Zincir (halka) işlemler, belirli ve nihai bir sonucu doğurmak amacıyla birbirini takip eden ve tamamlayıcı bir dizi işlemdir. Zincir işlemler başlığı altında bazı işlemlerin yapılabilmeleri birden çok idari makamın irade açıklamasını gerektirebilmektedir.
Zincir işlemin iki temel özelliği bulunmaktadır: İşlemlerin zincirin halkalarında olduğu gibi belli bir sırayla birbirlerini izlemeleri ve aralarında hukuki bir bağ bulunmasıdır. Ulaşılmak istenen nihai bir işlem söz konusu olup, nihai işlem diğer işlemlerden baskın niteliktedir.
Zincir işlemler arasındaki hukuki bağ nedeniyle, nihai işlem öncesindeki tüm işlemler bağımsız olarak iptal davasına konu olamamaktadır. Halka işlemlerdeki hukuka aykırılıklar ancak nihai işleme karşı açılacak davada ileri sürülebilir.
Ayrılabilir işlemler kuramı ise, yer aldıkları idari süreç ve statülerden bağımsız olarak farklı birtakım hukuki sonuçlar yaratabilen işlemlerin, söz konusu statü ve süreçten ayrılarak iptal davasına konu olmalarını öngörmektedir.
Bir idari işlemin zincirini oluşturan her işlemin nihai işlemden ayrı, ondan bağımsız bir hüviyeti ve etkisi olması durumunda, sonuç işlemden ayrılarak ayrı ayrı dava konusu edilebilmeleri mümkündür. Nihai işlemin bir aşamasını oluşturan böyle bir işlem tek başına iptal davasına konu edilebilecek kesin, yürütülmesi zorunlu ve dava konusu edilebilir bir işlem olarak kabul edilebilir.
Sonuç olarak; İdari işlemler, idarenin tek yanlı irade açıklaması ile ilgililer üzerinde, onların rızası dışında, hukuki durumlarını etkilerler ve hukuki sonuçlar doğuran durumlar yaratırlar. İdari işlemlerin yarattığı bu sonuçlar, idari işlemin icrailiği özelliği ile ortaya çıkmaktadır. İcrailik idari işlemin kimliğini oluşturan önemli bir unsurdur. İdari işlemin icrailiği ile ilgili olarak doktrinde farklı terimler ve farklı açıklamalar getirilmektedir. İptal davası bakımından idari işlemin icrailiği ile kesin ve yürütülebilir olma şartı yargı kararlarında birlikte değerlendirmeye konu olsa da, kesin ve yürütülebilir olma icrai işlemin iptal davasına konu olması için gerekli bir şarttır.
Zincir işlemler kuramına karşıt olarak ayrılabilir işlem kuramı geliştirilmiştir. Ayrılabilir işlemin, bulunduğu süreçten bağımsız olarak hukuki sonuçlar yaratması halinde iptal davasına konu olması söz konusudur. Ayrılabilir işlem kuramı bu anlamda iptal davası ve idari yargının denetim alanını dahilinde kalmakta ve .Anayasa’nın 125. maddesinde yer alan “idarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır” hükmüne ve dolayısıyla hukuk devleti ilkesine uygun düşmektedir.
Hukuk düzeninde herhangi bir değişikliğe yol açmayan idarenin işlemleri de söz konusudur. Doktrinde farklı terimlerle ve farklı sınıflandırmalarla açıklanan bu işlemler, idarenin iç düzen işlemleri (direktifler, sirkülerler), bildirici işlemler (vergi hukukuna ilişkin işlemler, uyarıcı/ikaz edici işlemler), hazırlık işlemleri (tavsiyeler, danışma işlemleri), uygulama işlemleri (ilan, tebliğ, duyuru, vs.) olarak sıralanabilir. Diğer taraftan yargı nezdinde işleme verilen isimlerin değil doğurduğu hukuki sonuçlar bakımından bir idari işlemin icrai olup olmadığının belirlenmesinin önemli olduğu da unutulmamalıdır.