Maden Kanununun “Tanımlar” başlıklı 3. maddesinde İşletme Ruhsatı: İşletme faaliyetlerinin yürütülebilmesi için verilen yetki belgesini, İşletme İzni: Bir madenin işletmeye alınabilmesi için izin olarak tanımlanmıştır.

Ruhsat; maden sahasını çevreleyen sınırları gösteren ve bu sınırlar içerisine aynı grup ruhsatların başkalarına verilmesini engelleyen alan olarak kabul edilirken, İzin; fiili olarak ruhsat sınırları içerisinde maden işletme faaliyetlerinin yapıldığı ya da yapılacağı alan olarak kabul edilmiştir. Maden Kanununun 24. maddesinin 4. fıkrasında da ifade edildiği üzere; görünür, muhtemel ve mümkün rezerv alanına işletme ruhsatı, görünür rezerv alanına da işletme izni verilir.

Maden işletme ruhsatının alınması maden üretim faaliyetlerinde bulunabilmek için yeterli değildir. Maden işletme ruhsatının alınmasından itibaren, işletme faaliyetine başlayabilmek için, Maden Kanununun 7. maddesinde belirtilen zorunlu izinlerin de alınması gerekmektedir. Bu izinlerin alınmasından sonra Maden İşleri Genel Müdürlüğü madenin işletmeye alınabilmesi için işletme izni vermektedir.

Alınması gereken temel izinler; ÇED Belgesi, Mülkiyet İzni, İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatı ile varsa Maden İşleri Genel Müdürlüğünün kayıtlarına işlenmiş özel alanlar ile ilgili izinlerdir. İzinlerin işletme ruhsatı alınmasından itibaren üç yıl içinde tamamlanması gerekmektedir. Aksi takdirde idari para cezası uygulanır. Nitekim Maden Kanununun 24. maddesinin 11. fıkrasında; 7 nci maddeye göre gerekli izinlerin alınmasından itibaren işletme izni verileceği, bu iznin verildiği tarihten itibaren devlet hakkı alınacağı, ruhsat sahibince işletme ruhsatı yürürlük tarihinden itibaren üç yıl içinde 7 nci maddeye göre alınması gerekli olan çevresel etki değerlendirme kararı, mülkiyet izni, işyeri açma ve çalışma ruhsatı ile Genel Müdürlüğün kayıtlarına işlenmiş alanlar ile ilgili izinlerin Genel Müdürlüğe verilmesini müteakip işletme izni düzenleneceği, süresi içinde yükümlülükleri yerine getirilmeyen ruhsatlar için her yıl 50.000 TL idari para cezası verileceği yazılıdır.

1- ÇED Belgesi:

2872 sayılı Çevre Kanunu'nun 10. maddesinin 1. fıkrasında; “Gerçekleştirmeyi plânladıkları faaliyetleri sonucu çevre sorunlarına yol açabilecek kurum, kuruluş ve işletmeler, Çevresel Etki Değerlendirmesi Raporu veya Proje Tanıtım Dosyası hazırlamakla yükümlüdürler.” hükmü ile aynı maddenin 2. fıkrasında; “Çevresel Etki Değerlendirmesi Olumlu Kararı veya Çevresel Etki Değerlendirmesi Gerekli Değildir Kararı alınmadıkça bu projelerle ilgili onay, izin, teşvik, yapı ve kullanım ruhsatı verilemez; proje için yatırıma başlanamaz ve ihale edilemez.” hükümleri yer almaktadır.

Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği Ek-1 listesinde yer alan veya Ek-2 listesinde yer alıp çevresel etki değerlendirmesi gereklidir kararı verilen faaliyetler ÇED Yönetmeliğinin Ek-3’ünde yer alan formata göre Bakanlıkça yetkilendirilmiş kuruluşlara ÇED raporu hazırlatmakla yükümlüdür. Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği Ek-2 listesinde yer alan faaliyetler ise bulunduğu ile göre o ilin valiliğine ya da Bakanlığa Ek-4’de yer alan formata göre Proje Tanıtım Dosyası hazırlamak ve sunmakla yükümlüdürler.

Uygulamada, ÇED Belgesi olmadan orman izni ve İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatı verilmemektedir.

Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliğinin “Çevresel etki değerlendirmesi başvuru dosyası, çevresel etki değerlendirmesi raporu veya proje tanıtım dosyası hazırlama yükümlülüğü” başlıklı 6. maddesinin 1. fıkrasında; “Bu Yönetmelik kapsamındaki bir projeyi gerçekleştirmeyi planlayan gerçek veya tüzel kişiler; Çevresel Etki Değerlendirmesine tabi projeleri için; ÇED Başvuru Dosyasını, ÇED Raporunu, Seçme Eleme Kriterleri uygulanacak projeler için ise Proje Tanıtım Dosyasını, Bakanlıkça yeterlik verilmiş kurum/kuruluşlara hazırlatmak, ilgili makama sunulmasını sağlamak ve proje kapsamında verdikleri taahhütlere uymakla yükümlüdürler.” düzenlemesi ile 2. fıkrasında; ”Kamu kurum/kuruluşları, bu Yönetmelik hükümlerinin yerine getirilmesi sürecinde proje sahiplerinin veya Bakanlıkça yeterlik verilmiş kurum/kuruluşların isteyeceği konuya ilişkin her türlü bilgi, doküman ve görüşü vermekle yükümlüdürler.” düzenlemesi yer almakta olup, bu belgenin alınmasında karşılaşılan sorunların en önemlisi ilgili kurum görüşlerinin alınması sırasında bazı kurum ve kuruluşların faaliyete olumsuz görüş bildirmesidir.

Bu durumda ÇED Belgelerini vermeye yetkili makam ÇED sürecine ilişkin işlemleri sonlandırmaktadır. Nihai karar öncesi kurumlardan alınan görüşlerin hazırlık işlemi mahiyetinde olduğu, kesin ve icrai sonuç doğurmadığı, dolayısıyla tek başına idari davaya konu edilemeyecekleri Danıştay Ondördüncü Dairesinin 24.10.2016 tarih ve E:2016/10400, K:2016/5993 sayılı bir kararında da ifade edilmiştir.

Diğer taraftan; son zamanlarda Danıştay, işletme ruhsat alanının bütününe yönelik olarak ÇED Belgesi alınması gerektiği yönünde yanlış bir içtihat geliştirmiş ise de 26.05.2017 tarih ve 30077 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan “Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik” ile ve Yönetmeliğin Ek-1 listesinin 27. maddesinin (a) bendine ve Ek-2 listesinin de 49. Maddesinin (a) bendine “Ruhsat alanı büyüklüğüne bakılmaksızın“ ibareleri eklenmek suretiyle sorun aşılmıştır. Ruhsat alanı büyüklüğüne bakılmaksızın 25 hektar ve üzeri çalışma alanında (Kazı ve döküm alanı toplamı olarak) açık işletmeler, Çevresel Etki Değerlendirmesi Uygulanacak Projeler Listesi Ek-1’de yer almakta, ruhsat alanı büyüklüğüne bakılmaksızın 25 hektara kadar çalışma alanında (kazı ve döküm alanı toplamı olarak) açık işletme yöntemi ile madenlerin çıkarılması ise Seçme-Eleme Kriterleri Uygulanacak Projeler Listesi Ek-2’de yer almaktadır.

2- Mülkiyet İzinleri

Sahipli arazilerde mülk sahibinden, orman arazilerinde ise Orman Genel Müdürlüğünden izin alınması gerekmektedir. Mülk sahibinden iznin yazılı olarak alınması gerekir. Ancak bu iznin alınması için herhangi bir şekil şartı yoktur. İşletme izni istenen alanın hazinenin özel mülkiyetinde veya devletin hüküm ve tasarrufu altında olması halinde ise bu durumun belirtilmesi yeterlidir. Gerektiği hallerde de belgelendirilmesi istenebilir.

Mera alanlarında durum biraz farklı olup, mera tahsis amacının değiştirilmesi için ruhsat sahiplerinin Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığından talepte bulunması gerekir. Talebin Bakanlık tarafından uygun bulunmasından sonra dosya ilgili valiliğe gönderilmektedir.

Orman izinleri 2012/15 sayılı Başbakanlık Genelgesi ileri sürülerek Başbakanlığa gönderilmektedir. Ancak orman mevzuatına göre nihai karar, Orman ve Su İşleri Bakanı tarafından verilir ve İzin taleplerinin Başbakanlığa gönderileceği ve uygun görüş alınacağı yönünde orman mevzuatında bir hüküm bulunmamaktadır.

Zaten orman bölge müdürlükleri/orman işletme şeflikleri tarafından yapılan inceleme ve değerlendirmeler sonucunda hazırlanan rapor doğrultusunda izin verilmesinde sakınca görülmeyen talepler görüş için Başbakanlığa gönderilmekte olup, izin istemi Başbakanlık tarafından olumsuz görülenlere Orman Genel Müdürlüğü, “Bakanlığımızca yapılan nihai değerlendirmede uygun bulunmamıştır” şeklinde yazı göndererek izin istemini reddetmektedir. Bu şekilde izin isteminin reddi işlemine karşı açılan davaların büyük bir kısmı ruhsat sahipleri lehine sonuçlanmaktadır.

Daha önce Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı, Maden Kanunu kapsamında vereceği her türlü ruhsat (Arama, işletme ruhsatları) ve ruhsat devir işlemleri için Başbakanlıktan izin almaktaydı. Ancak Danıştay 8. Dairesi, 11.11.2015 tarih ve E:2014/7883 sayılı kararı ile, 2012/15 sayılı Başbakanlık Genelgesinin yürütmesini maden ruhsatları yönünden durdurmuştur.

Yürütmenin durdurulması kararında; “….Dava konusu Genelge ile maden mevzuatında öngörülmeyen ayrı bir izin müessesesi getirildiği, bu hali ile de dava konusu Genelgenin, maden ruhsatları bakımından kısıtlayıcı hükümler içeren ve üst hukuk normu olan Maden Kanunu ve Madencilik Faaliyetleri Uygulama Yönetmeliğine aykırı bir düzenleme olduğu sonucuna varılmıştır.” denilmiştir.

Yukarıda değinilen ve Danıştay Sekizinci ve Onuncu Daireleri Müşterek Kurulunca verilen yürütmenin durdurulması isteminin kabulüne ilişkin 11.11.2015 günlü ve E:2014/7883 sayılı bu karara karşı davalı idareler (Başbakanlık ve Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı) tarafından yapılan itiraz, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 27.04.2016 gün ve E:2016/98 sayılı kararı ile reddedilmiştir.

Orman Kanununun 16’ncı maddesinin Uygulama Yönetmeliğinin 7. maddesinin 1. fıkrasında “Bakanlıkça uygun görülenlere ruhsat süresi dikkate alınarak izin verilir.” düzenlemesi yer almasına rağmen son zamanlarda Orman Genel Müdürlüğü ruhsat süresini dikkate almadan ve bir yıl, hatta daha kısa sürelerle orman izni vermektedir. Ancak; madencilik uzun vadeli planlama ve yatırım gerektiren bir işkolu olup, üretilecek madenin sürekliliği ve bu manada arz güvenliği gerek satıcı gerekse alıcılar için son derece önemlidir. Orman Genel Müdürlüğü tarafından izinlerin ruhsat süresi dikkate alınmadan ve çok kısa ve sınırlı süreler için verilmesi Anayasanın 48. maddesine de uygun düşmemektedir. Çünkü Anayasanın bu maddesinde devletin, özel teşebbüslerin milli ekonominin gereklerine ve sosyal amaçlara uygun yürümesini, güvenlik ve kararlılık içinde çalışmasını sağlayacak tedbirleri almak zorunda olduğu yazılıdır.

Diğer bir sorun mera tahsis amacı değişikliği isteminin reddine ilişkindir. Valiliklerin İl gıda tarım ve hayvancılık müdürlükleri/il mera komisyonları tahsis amacı değişikliği talebinin reddi sırasında sıklıkla, kaba yem açığı bulunduğu gerekçesini ileri sürmektedir. Ancak madenler arzın her yerinde bulunmayan, işletilmeleri için yer seçme tercihi olmayan ve bulundukları yerde işletilmesi zorunlu olan yer altı zenginliğidir. Oysa kaba yem açığını giderecek yonca v.b. bitkilerin ekim ve dikiminin her yerde yapılması mümkündür.

Valiliklere tahsis amacı değişikliği teklifi Enerji ve tabii Kaynaklar Bakanlığı tarafından yapılmaktadır. Nitekim 4342 sayılı Mera Kanununun 14. maddesi ile Madencilik Faaliyetleri Uygulama Yönetmeliğinin 121. maddesi de bu hususu düzenlemektedir. Ancak ret kararına karşı açılan davalarda Bakanlık ruhsat sahibinin yanında yer almamaktadır. Aslında reddedilen maden ruhsat sahiplerinin değil Bakanlığın kendi talebidir. Madencilik Faaliyetleri Uygulama Yönetmeliğinin 103. maddesinde; “Bakanlık tarafından verilmiş ruhsatların iptali, ruhsat alanı içindeki madencilikle ilgili faaliyetlerin durdurulması ya da kısıtlanması, ruhsat alanının küçültülmesi gibi ruhsat alanındaki madencilik faaliyetlerini olumsuz yönde etkileyecek üçüncü kişilerce Bakanlığa karşı açılan davaları, Genel Müdürlük ilgili ruhsat sahiplerine bildirir. Ruhsat sahipleri Bakanlık yanında davaya katılabilir. Bu durum davanın açıldığı mahkemeye yazılı olarak bildirilir.” hükmü yer almaktadır. Bu hüküm gereğince ruhsat sahipleri Bakanlık yanında davaya katılabilmektedir. Bu düzenlemeden hareketle mera tahsis amacı değişikliğinin reddi sonucunda ruhsat sahipleri tarafından valiliğe karşı açılan davalarda da Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığa davaya ruhsat sahipleri yanında müdahil olmalı, madenciyi yalnız ve kaderi ile baş başa bırakmamalıdır.

3- İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatı

“On Üç İlde Büyükşehir Belediyesi ve Yirmi Altı İlçe Kurulması ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun ”06.12.2012 gün 28489 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. Sözü edilen Yasa’nın 3. maddesi 7. fıkrasında; “3213 sayılı Yasa’ya göre maden üretim faaliyetleri ile bu faaliyetlere dayalı ruhsat sahasındaki tesisler için işyeri açma ve çalışma ruhsatına ilişkin yetki ve görevler, il özel idarelerinin tüzel kişiliğinin kaldırıldığı illerde valiliklerce yürütülür.” denilmiştir.

İşyeri açma ve çalışma ruhsatları, İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik hükümlerine göre verilmektedir. Bu Yönetmelik, sıhhî ve gayrisıhhî işyerleri ile umuma açık istirahat ve eğlence yerlerinin ruhsatlandırılması ve denetlenmesine dair iş ve işlemleri kapsar.

Bu ruhsat tipi, alınacak izinler arasından tamamen kaldırılmalıdır. Benzer hükümler ve aranacak yükümlülüklerin çoğu ÇED Belgesi alınma aşamasında zaten değerlendirilmektedir.

İzinlerle ilgili sıkıntıların yukarıda belirtilenlerle sınırlı olmadığı şüphesizdir. Uygulamada yukarıda yalnızca bir kısmına değinilebilen problemlerden bahsedilmiştir. Bu problemlerin çözümü izin verecek makamlar arasındaki uyum ve koordinasyon ile sağlanabilir. Bu koordinasyonun Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı tarafından sağlanması gerekir. Fakat Bakanlığın izinler açından diğer kamu kurum ve kuruluşlarına teslimiyetçi politikasıyla kısa vadede bu sorunların çözümü mümkün değildir. Üstelik başka kurum ve kuruluşların geç işleyişi yüzünden izinlerin zamanında alınamaması neticesinde ruhsat sahipleri, kendi ihmal ve kusurları olmaksızın yüklü miktarda idari para cezaları ile de karşı karşıya kalmaktadır.

Maden Kanununun 7. maddesinde öngörülen bu izinlerin, işletme ruhsatının yürürlüğe giriş tarihinden itibaren üç yıl içinde alınarak Maden İşleri Genel Müdürlüğüne verilmemesi halinde idari para cezası uygulanacağının Maden Kanununun 24. maddesinin 11. fıkrasında yazılı olduğuna yukarıda değinilmişti.

İdari para cezalarına bakmakla görevli merci Sulh Ceza Hâkimliğidir. Sulh Ceza Hakimliği 28/06/2014 tarih ve 29044 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan “Türk Ceza Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair 6545 Sayılı Kanun” ile getirilmiştir. Sulh Ceza Hakimliklerinin kurulması ile Sulh Ceza Mahkemeleri kaldırılmış, Sulh Ceza Mahkemesinin görev alanına giren suçlar Asliye Ceza Mahkemesine devredilmiştir. Kanunların, ayrıca görevli kıldığı haller saklı kalmak üzere, yürütülen soruşturmalarda hâkim tarafından verilmesi gerekli kararları almak, işleri yapmak ve bunlara karşı yapılan itirazları inceleme amacıyla sulh ceza hakimlikleri kurulmuştur. Hâkim tarafından verilmesi gereken kararları almak, işleri yapmak ve bunlara karşı yapılan itirazları değerlendirmek sulh ceza hakimliklerinin görev alanı içerisindedir. Daha önceden soruşturma aşamasında olan dosyalar için Sulh Ceza Mahkemeleri tarafından verilen arama kararı, el koyma kararı, tutuklama kararı, adli kontrol altına alma kararı, Değişik iş, sorgu gibi kararlar Sulh Ceza Hakimlikleri tarafından verilmeye başlanmıştır.

Netice itibariyle idari para cezaları, bir idari işlem mahiyetindedir. Sulh ceza hakimliklerinin görev, yetki ve sorumlulukları göz önüne alındığında, Maden Kanunundan kaynaklanan idari para cezaları gibi özel bir bilgi gerektiren teknik bir konunun, Kabahatler Kanunu kapsamından çıkarılarak Maden Kanununda yapılacak değişiklik ile idari yargının görev alanına bırakılması yerinde olacaktır.