İdari para cezaları, kanunla yetkili kılınmış idari organlar tarafından verilmiş olmaları nedeniyle birer idari işlem niteliğinde sayılırlar. İdari para cezası bir yargı kararı olmadan idare tarafından uygulanan yaptırımlardır.

İdari para cezası kararlarına karşı yapılacak itirazlarda görevli merci daha önce sulh ceza hakimlikleri olarak belirlenmişti. Ancak, Maden Kanunu ile Bazı Kanunlarda ve Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair 7164 Sayılı Kanun Türkiye Büyük Millet Meclisinde 14.02.2019 tarihinde kabul edilerek 28.02.2019 tarih ve 30700 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.

Bu Kanunun 13. maddesinin 3. fıkrası ile 3213 sayılı Maden Kanununun 13.maddesinin 3. fıkrası değiştirilerek İdari para cezalarına karşı otuz gün içinde idare mahkemelerinde dava açılabileceği hükmü getirilmiştir.

Maden Kanunundan kaynaklanan idari para cezalarında görevli merci sulh ceza hakimlikleri iken, Kanun değişikliği ile bu konuda, idare mahkemeleri görevli kılınmıştır ki bu son derece yerinde olmuştur.

Görev kuralları kamu düzenine ilişkin olduğundan, yeni bir yasayla kabul edilen görev kurallarının geçmişe de etkili olacağı bilinen bir genel hukuk ilkesidir. Davanın açıldığı andaki kurallara göre görevli olan mahkeme, yeni bir yasa ile görevsiz hale gelmiş ise mahkemelerin davanın her safhasında görevsizlik kararı vermesi gerekir. Uygulamada, görevsizlik kararı verilen davalarda dava dosyalarının, sulh ceza hakimlikleri tarafından re’sen görevli yargı yerine gönderilmesi yönünde kararlar verilmekte ise de görevsizlik kararı verilen dava dosyaları ilgili sulh ceza hakimlikleri tarafından re’sen görevli yargı yerine gönderilemez.

İdari Yargılama Usulü Kanununun “Görevli olmayan yerlere başvurma” başlıklı 9. maddesinde; “Çözümlenmesi Danıştayın, idare ve vergi mahkemelerinin görevlerine girdiği halde, adli yargı yerlerine açılmış bulunan davaların görev noktasından reddi halinde, bu husustaki kararların kesinleşmesini izleyen günden itibaren otuz gün içinde görevli mahkemede dava açılabilir. Görevsiz yargı merciine başvurma tarihi, Danıştaya, idare ve vergi mahkemelerine başvurma tarihi olarak kabul edilir.” hükmü yer almaktadır.

Madde hükmünden de anlaşılacağı üzere, sulh ceza hakimlikleri tarafından verilen görevsizlik kararlarının kesinleşmesinden sonra otuz gün içinde yetkili idare mahkemesinde, idari para cezası tesis edilmesi yönündeki işlemin iptali istemiyle dava açılması gerekir.

Bu yazımızda bir idari işlem mahiyetinde olan ve Maden Kanununda yer alan idari para cezalarının; ölçülülük, mükerrer cezalandırma yasağı ilkeleri ile derhal uygulama ve zamanaşımı yönünden değerlendirmesine yer verilmiştir.

ÖLÇÜLÜLÜK

Hukuk devleti ile ilgili bir kavram olan ölçülülük ilkesi, bir hak ve hürriyeti sınırlandırmada başvurulan aracın; amacı gerçekleştirmeye elverişli, amaç için gerekli ve amaçla orantılı olması anlamına gelmektedir.

Ölçülülük ilkesi 1982 Anayasasının 13. maddesinde de ifadesini bulmuş ve “Temel hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz” denilmiştir.

Maden Kanununda başlangıçta nispeten daha düşük olarak belirlenmiş olan idari para cezaları zaman içerisinde ve yeniden değerleme oranları çerçevesinde artırılarak çok yüksek meblağlara ulaşmış ve ruhsat sahiplerinin ekonomik durumunu derinden etkileyebilecek bir hale dönüşmüştür.

Üstelik bu cezaların büyük bir kısmının maktu şekilde düzenlenmesi (nispi şekilde düzenlenmemesi) ölçülülük ilkesine aykırılık teşkil etmektedir. Cezaların maktu olarak belirlenmesi, idareye failin sübjektif durumunu değerlendirme imkânını yani takdir hakkı tanımamaktadır. Burada yapılması gereken şey; bir alt ve üst sınır belirlenerek idareye bu alt ve üst sınırlar arasında takdir hakkının tanınması ya da kusur, failin ekonomik durumu, fiilin hukuka aykırılık düzeyi, zarar miktarı vs. gibi sübjektif kıstaslara göre belirli oranlarda yaptırım uygulanmasıdır.

Konu ile ilgili 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanununda maktu olarak düzenlenmiş olan idari para cezasına ilişkin olarak Anayasa Mahkemesi’nin 07.04.2016 tarihinde vermiş olduğu E:2015/109, K:2016/28 sayılı kararda; “idari para cezası uygulanırken fiilin işleniş şekli, diğer bir ifadeyle akaryakıtın ikmalinin ne şekilde yapıldığı, failin kusur durumu başka bir ifadeyle bayinin fiili kasıtla veya taksirle işleyip işlemediği ve ikmal edilen akaryakıtın miktarı gibi hususlar dikkate alınamamaktadır. Bu itibarla… fiilin haksızlık içeriği, bayilerin kusur durumu dikkate alınmadan, ekonomik büyüklüklerine ve sınıflarına göre adil bir denge gözetilmeden, itiraz konusu kuralla ölçülü ve makul olmayan idari para cezası ile cezalandırılmaları, hukuk devletinin gereği olan “adalet” ve “hakkaniyet” ilkeleriyle bağdaşmamaktadır. Açıklanan nedenlerle kural… Anayasa’nın 2. maddesine aykırıdır. İptali gerekir.” denilmiştir.

Görüldüğü üzere Yüksek Mahkeme haklı olarak, maktu surette belirlenen regülatif idari para cezalarında işletmelerin ekonomik büyüklüğü, fiilin işleniş şekli, failin kusur durumu ve haksızlık miktarı gibi sübjektif kıstasların nazara alınmamasını ölçülü ve makul bulmamış ve bu durumun adalete ve hakkaniyete uygun düşmeyeceğini açıkça ifade etmiştir.

Maktu Para Cezası Kanunlarda sabit olarak belirlenmiştir. Nispi Para Cezası ise kanunda öngörülen şartlara ve unsurlara bağlı olarak değişen para cezasıdır. Başka bir deyişle, suça konu fiilin veya meydana gelen zararın belli bir oranı alınarak hazırlanan idari para cezalarıdır.

3213 sayılı Maden Kanunumuzda ise idari para cezalarının çoğu maktu olup, ceza miktarı ihlal edilen idari yükümlüğün özelliğine göre değişmektedir. 3213 Sayılı Maden Kanunu kapsamında uygulanacak idari para cezalarında bir alt ve ya üst sınır öngörülmemiştir. Cezanın miktarını belirleme noktasında idareye takdir yetkisi de tanınmamış yalnızca cezayı gerektirir eylemin idarece tespiti zorunlu kılınmıştır.

Kabahatler Kanunu m. 17/1’e göre: ‘’İdarî para cezası, maktu veya nispi olabilir.’’ Kanunun 17/2. maddesinde; ”İdarî para cezası, kanunda alt ve üst sınırı gösterilmek suretiyle de belirlenebilir. Bu durumda, idarî para cezasının miktarı belirlenirken işlenen kabahatin haksızlık içeriği ile failin kusuru ve ekonomik durumu birlikte göz önünde bulundurulur.” hükmü yer almaktadır.

Hazırlıkları devam eden yeni Maden Kanununda idari para cezaları konusu yeniden ele alınarak maktu ceza uygulanması yerine; idarî para cezasının miktarı belirlenirken işlenen kabahatin haksızlık içeriği ile failin kusuru ve de ekonomik durumunun birlikte göz önünde bulundurulacağı ve idari para cezası miktarının buna göre belirleneceği nispi ceza uygulamasına geçilmesi yerinde olacaktır.

DERHAL UYGULAMA

Kanunlar usulüne göre yürürlüğe girdikleri andan itibaren hüküm ve sonuç doğururlar. Ceza hukukunda kural, fiilin işlendiği tarihte yürürlükte olan yasanın derhal uygulanmasıdır. Derhal uygulama ilkesinin sınırlarını “aleyhe yasanın geriye yürümesi yasağı” ve “lehe yasanın geriye yürümesi” ilkeleri oluşturur.

Ceza Kanununun zaman bakımından uygulanması ile ilgili düzenleme TCK’nın 7. maddesinde yer almaktadır. Zaman bakımından uygulama TCK madde 7’de; “ (1) İşlendiği zaman yürürlükte bulunan kanuna göre suç sayılmayan bir fiilden dolayı kimseye ceza verilemez ve güvenlik tedbiri uygulanamaz. İşlendikten sonra yürürlüğe giren kanuna göre suç sayılmayan bir fiilden dolayı da kimse cezalandırılamaz ve hakkında güvenlik tedbiri uygulanamaz. Böyle bir ceza veya güvenlik tedbiri hükmolunmuşsa infazı ve kanuni neticeleri kendiliğinden kalkar. (2) Suçun işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanun ile sonradan yürürlüğe giren kanunların hükümleri farklı ise, failin lehine olan kanun uygulanır ve infaz olunur. (3) (Değişik: 29/6/2005 – 5377/2 md.) Hapis cezasının ertelenmesi, koşullu salıverilme ve tekerrürle ilgili olanlar hariç; infaz rejimine ilişkin hükümler, derhal uygulanır. (4) Geçici veya süreli kanunların, yürürlükte bulundukları süre içinde işlenmiş olan suçlar hakkında uygulanmasına devam edilir.” şeklinde düzenlenmiştir.

Kabahatler Kanununun “Zaman bakımından uygulama” başlıklı 5. maddesinde de; “(1) 26.9.2004 tarihli ve 5237 sayılı Türk Ceza Kanununun zaman bakımından uygulamaya ilişkin hükümleri kabahatler bakımından da uygulanır. Ancak, kabahatler karşılığında öngörülen idarî yaptırımlara ilişkin kararların yerine getirilmesi bakımından derhal uygulama kuralı geçerlidir. (2) Kabahat, failin icraî veya ihmali davranışı gerçekleştirdiği zaman işlenmiş sayılır. Neticenin oluştuğu zaman, bu bakımdan dikkate alınmaz.” hükmü yer almaktadır.

Maden Kanununun 12. maddesinde zaman zaman yapılan düzenlemelerle idari para cezaları, madenin ocak başı satış bedelinin ya da devlet hakkının “on katı” ya da “beş katı” ibareleri ile artırılmakta ya da azaltılmaktadır. Ceza hukukunun temel prensibi cezaların zaman bakımından uygulanma prensibidir. İdari para cezası miktarı sonradan yürürlüğe giren kanun ile azaltıldığı takdirde 5237 sayılı Türk Ceza Kanununun 7/2 maddesi gereğince lehe olan bu durumun cezanın muhatabına uygulanması/uyarlanması gerekir.

MÜKERRER CEZALANDIRMA YASAĞI (NON BIS IN IDEM)

Suç işleyen bir failin aynı fiilinden dolayı birden fazla yargılanamaması ve/veya cezalandırılamaması anlamına gelen “non bis in idem” ilkesi hukukun temel ilkelerinden biri olup ceza hukuku anlamında mutlak uygulanma durumundadır.

5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun “İçtima” başlıklı 15/1’inci maddesinde “Bir fiil ile birden fazla kabahatin işlenmesi halinde bu kabahatlere ilişkin tanımlarda sadece idarî para cezası öngörülmüşse, en ağır idarî para cezası verilir. Bu kabahatlerle ilgili olarak kanunda idarî para cezasından başka idarî yaptırımlar da öngörülmüş ise, bu yaptırımların her birinin uygulanmasına karar verilir.” hükmü yer almaktadır.

Ancak, aynı kabahatin birden fazla işlenmesi halinde her bir kabahatle ilgili olarak ayrı ayrı idari para cezası verilir.

Bu hükme göre Kabahatler Kanunu “non bis in idem” ilkesini, idari yaptırımlar açısından kısmen kabul etmiştir. Buna göre, bir fiil nedeniyle sadece iki ayrı idari para cezası öngörülmüşse en ağır idarî para cezası uygulanacaktır. Bu durumda “non bis in idem” ilkesi mutlak olarak tatbik edilecek yani mükerrer cezalandırılmaya gidilmeyecektir.

Fakat Maden ve Petrol İşleri Genel Müdürlüğü tarafından verilen idari para cezalarında çoğu zaman işlenen fiil tek olmasına ve bu fiile sadece idari para cezası verilmesi öngörülmüş olmasına rağmen Maden Kanununun farklı maddelerinin ihlal edildiği gerekçesiyle tek bir fiil için ayrı ayrı idari para cezaları uygulanmaktadır ki bu hukuka uygun olmamaktadır.

ZAMANAŞIMI

Zamanaşımı, en basit anlatımla, yasanın öngördüğü belli bir sürenin geçmesiyle, bir hakkın kazanılmasına veya bir borçtan kurtulmasına olanak veren bir hukuki müessesedir Suçun işlenmesi veya hükmün kesinleşmesinden itibaren belli bir sürenin geçmiş olması, Devlet’in ceza veya infaz yetkisini ortadan kaldırır.

Zamanaşımı süresi, Kamu Hukuku’nda Özel Hukuk’tan farklı olarak mahkemece kendiliğinden göz gönünde bulundurulmalıdır.

TCK’da zamanaşımı, dava zamanaşımı ve ceza zamanaşımı olarak iki şekilde düzenlenmiştir. Devletin ceza verme yetkisini düşüren süreye “dava zamanaşımı”, kesinleşmiş bir mahkumiyetin infazını ortadan kaldıran süreye de “ceza zamanaşımı” denir.

Kabahatler Kanunu’nun 20. maddesindeki soruşturma zamanaşımını TCK’daki dava zamanaşımına, 21. maddesindeki yerine getirme zamanaşımını da TCK’daki ceza zamanaşımına benzetmek mümkündür.

Buna göre soruşturma zamanaşımı süresinin dolması halinde kabahatten dolayı kişi hakkında idari para cezası verilemez, yerine getirme zamanaşımının dolması halinde ise idari cezası tahsil edilemez.

Kabahatler kanununda, soruşturma zamanaşımı (m.20) ve yerine getirme zamanaşımı (m.21) olmak üzere iki türlü zamanaşımı kabul edilmiştir. Kabahat işlendikten sonra, kanunda yazılı belirli bir süre içinde soruşturma yapılıp, kabahatten dolayı kişi hakkında idari para cezası verilmez ise soruşturma zamanaşımı, kabahatten dolayı verilen ceza, kanunda yazılı belirli bir süre içinde uygulanmaz ise yerine getirme (tahsil) zamanaşımı söz konusu olur.

Kabahatler Kanunu’nun 20. maddesinin 4. fıkrasına göre soruşturma zamanaşımı süresi, kabahate ilişkin tanımdaki fiilin işlenmesiyle veya neticenin gerçekleşmesiyle işlemeye başlar. Kanununun 5. maddesinin 2. fıkrasında yer alan kabahat, “failinin icrai veya ihmali davranışı gerçekleştirdiği zaman işlenmiş sayılır. Neticenin oluştuğu zaman, bu bakımından dikkate alınmaz.”. Bu nedenle zamanaşımının işlemeye başlama anı olarak davranışın gerçekleştirildiği zaman dikkate alınmalıdır.

Maden ve Petrol İşleri Genel Müdürlüğü uygulamalarında zamanaşımı süresinin hesabında fiilin idare tarafından tespit edildiği tarih esas alınmakta ise de böyle bir uygulamanın, soruşturma zamanaşımı süresinin, kabahate ilişkin tanımdaki fiilin işlenmesiyle başlayacağı yönündeki Kanun hükmüne açıkça aykırı olduğu ortadadır.